走向基层治理现代化——以成都为个案分析

内容简介

    基层治理现代化一直以来都是读者关注的热点。在《走向基层治理现代化——以成都为个案分析》一稿中，赵秀玲及她的团队中国社会科学院政治学研究所“基层治理与民主建设”课题组用翔实的调研数据，扎实稳健的文风，展示了作为中国基层治理的典型，成都市在基层治理现代化方面不懈探索的成果。在完成了在成都为期十天的考察与调研后，课题组成员对成华区、青羊区、金牛区、锦江区、温江区、大邑县、新都区以及彭州市进行了实地调研，以参观、访谈、对话、实地考察和召开研讨会等方式了解了许多实况，也得到了不少一手材料，对成都市基层民主治理有了更直观、全面、细致和深入的了解。
    根据调研情况，课题组针对成都市基层民主治理进行了研究，分十个章节展开了深入探讨。其目的是，通过成都市的经验及局限，来思考中国基层民主自治的重要和重大问题，以期对中国基层治理的理论与实践提供某些参照。

目录

导言
第一章  分权与协同：成都基层民主治理的探索与创新               
一、基层权力的剥离与细分
二、多元参与的协同治理
三、成都市基层民主治理经验及其意义
四、未来基层民主治理现代化及其展望
第二章  余杭、彭州两地基层协商民主制度创新的比较及启示
——兼论我国基层协商民主发展的前景                             
一、余杭、彭州两地基层协商民主制度创新的缘起与历程
二、余杭、彭州两地基层协商民主制度设计的比较
三、余杭、彭州两地基层协商民主创新比较分析的启示
第三章  自主治理视角下的乡村治理机制探索
——以成都市村民议事会制度为例                                 
一、改革开放以来村民自治的发展及运行机制
二、村民议事会：成都市创建新型村级治理机制的制度创新
三、村民议事会：村民民主协商和自主治理的重要平台
四、存在的问题及发展前景
第四章  基层公共服务的供给机制与完善路径
——以成都区县公共服务供给实践为例                             
一、对基层政府和公共服务职能的界定
二、地方政府提供公共服务的多元供给机制
三、成都市区县基层公共服务供给机制的基本状况
四、基层政府公共服务供给机制的成功经验
五、基层公共服务提供中存在的问题
六、完善基层公共服务多元化供给机制的路径思考
第五章  社会组织培育机制研究
——以成都市锦江区为例
一、几个前置性问题
二、为什么选择成都市锦江区
三、构建培育社会组织的系统机制：锦江样本
四、初步结论与讨论
第六章  架构创新：建设基层服务型党组织的重要路径
——基于成都等地实践的分析
一、关于几个问题的理解
二、关于组织架构创新的四个样本
三、一些思考
第七章  探析变动中的治理边界                                  
一、厘清治理边界的意义
二、成都市厘清治理边界的探索和成效
三、成都市厘清治理边界的挑战及改进空间
第八章  民主治理与群众路线的制度空间                          
一、群众路线的理论优势与治理实践
二、成都市学习贯彻群众路线的实践创新
三、民主治理与群众路线的制度空间
第九章  城市网格化管理模式研究 
——以成都市成华区的实践为例                                   
一、城市网格化管理模式的产生背景
二、城市网格化管理模式的制度建构
三、城市网格化管理模式的制度效用
四、城市网格化管理模式的局限性及其思考
第十章  参与式治理的实践创新
——以成都曹家巷自治改造为例                                   
一、治理成为新时期的治国理念
二、治理与民主的联姻
三、曹家巷自治改造与治理创新
四、“参与式治理”实践中的

摘要与插图

    如何总结和评估成都基层民主治理的成功经验和价值意义，尤其将之放在具体的历史文化语境，放在中国基层民主的动态发展，放在改革开放以来中国城填化和世界一体化中审视，就显得尤其重要和必要。因为没有更广阔的视域和深入的历史观照，就不可能进行令人信服的分析和概括，当然也就不可能得出科学的结论。笔者认为，成都市基层民主治理的许多方面与全国各地有相通性和相似性，有的甚至不是创，但是，它宝贵的成功经验在于：创新中有深化、普及中有、静态中有变通、实践中有理论、时代感中有前瞻性。更重要的是，成都经验可解决长期以来困扰我们的一些重要的现实和理论问题。
    （一）  在基层民主治理中，为党组织重新定位，尤其是进一步理顺党组织与自治组织的关系
    党的一元化领导曾一度成为中国基层治理的主要内容，然而，改革开放以来，由于党政分开尤其是实行村(居)民自治以来，这一状况有所改变。党支部书记与村委会主任之间的权力出现了新的分配和竞争，有的地方甚至产生党的领导失信和失效的状况。比如，有村委会主任就公然宣称：“我是大家公选出来的，而党支部书记是上面指定的，他并无合法性和民众基础。”近些年，为克服村(居)两委的权力冲突等局限，又出现村（居）支部书记和村居委会主任“一身兼”的趋势，这说明党的领导与自治组织之间已出现某些矛盾和困惑，这既包括现实层面又与观念意识有关。那么，到底如何摆正党组织在基层民主治理中的地位，如何理解“党的领导”，尤其是如何处理好党组织与自治组织的关系，这不仅是个技术问题，更是一种治理理念和思维方式。在这方面，成都的探索和创新颇有价值和启示意义。
    一是确立党的核心领导地位，实现党组织和党员在基层民主治理中的全覆盖。在成都基层民主治理中，从不讳言党组织的决定性作用，这不仅表现在其的身份地位，更表现在组织优先的制度安排。成都基层几乎所有的制度探索和创新都大张旗鼓地将党的领导放在位，强调党员的先锋带头作用和参与精神，这就克服了那些削弱党组织和党员地位与作用的错误认识。成都高新区发出这样的号召：“通过依托院落建立以党组织为龙头的‘三驾马车’自治管理体系，把基层党建工作的‘触角’伸到了院落，使过去庞大的组织队伍建设‘薄弱点’变成了新的亮点，做到了哪里有党员，哪里就有党组织，哪里就有党的活动，哪里就有党员的活动阵地，真正实现了党建工作的全覆盖。” 另外，包括乡镇党委书记在内的成都市所有基层干部，都是由“公推直选”产生，这就避免了民选村（居）干部对非民选党员干部的某些异议和不信任，增强了基层党组织的群众基础。由此可见，成都在基层党建工作中走的是这一路线：确立党组织的核心领导地位，确定党员领导干部的合法性地位，实行基层党组织和党员的全覆盖，发挥党员领导干部和党员的先锋模范作用，这与许多地方的党建是有明显区别的。
    二是将党的领导定位在把握大政方向，强调其指导、管理和监督等功能，这就与许多地方无所不包的一元化领导区别开来，也避免了与自治组织的权力之争。在《中共成都市委组织部关于构建新型村级治理机制的指导意见》中规定：“积极推进党组织领导方式由直接管理向运用政治优势、组织优势，组织引导村民依法向自治转变。村党组织应着力提高统筹全局、协调各方利益、领导自治的能力，加强对村民自治组织、集体经济组织、共青团、妇代会、民兵等组织的领导；负责审查提交村民会议（村民代表会议）和村民议事会的议题；发挥联系群众、教育群众、组织群众、凝聚群众的优势，广泛听取民意、集中民智，研究